Ukinute odredbe Zakona o HKO-u koje su izjednačavale sveučilišne i stručne studije

Ustavni je sud 10. ožujka 2020. godine donio odluku kojom je pokrenut postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske dijela regulative sadržane u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru iz 2018. godine, a koje su na istu razinu kvalifikacija stavljale preddiplomske stručne i sveučilište studije, kao i specijalističke diplomske stručne studije i sveučilišne diplomske i integrirane studije. Ukinuti dio regulative sadržane u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru iz 2018. godine prestaje vrijediti 31. prosinca 2020. godine. Odluka je donesena uz izdvojeno mišljenje 5 sudaca. Donosimo prikaz Odluke Ustavnoga suda u redakcijskoj obradi.

Postupak pred Ustavnim sudom pokrenut je povodom prijedloga Sveučilišta u Zagrebu i pravnih fakulteta u Zagrebu, Osijeku, Rijeci i Splitu. Predlagatelji su osporavali suglasnost s Ustavom, zakonske regulative koja na istu razinu kvalifikacija uvrštava stručne i sveučilište studije te smatraju da je izmjenama Zakona o hrvatskom kvalifikacijskom okviru iz 2018. godine prekršena ranije odluka Ustavnog suda iz 2016. godine. Nadalje, predlagatelji su smatrali da je osporenim zakonskim rješenjem u cijelosti obezvrijeđen i sam sveučilišni sustav kao ustavna kategorija te smatraju da je navedenim zakonskim rješenjem uvedena diskriminacija po osnovi naobrazbe osoba koje su završile sveučilišne studije u odnosu prema osobama koje su završile nesveučilišne studije i obezvrijeđena je ustavnopravna činjenica da je znanstvena i istraživačka komponenta povezana s kvalifikacijama koje se stječu isključivo na sveučilišnim studijima.

Prilikom odlučivanja Ustavni je sud pošao od odredaba Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju koje određuju razliku između sveučilišnih i stručnih studija. Ustavni sud je ranije u svojoj praksi više puta istaknuo da između sveučilišta i njegovih učilišta s jedne i veleučilišta i visokih škola s druge strane, postoji ustavna i zakonska razlika.

Dosljednost Ustavnog suda

U odluci iz 2000. godine Ustavni sud utvrdio je da se ustavno jamstvo autonomije sveučilišta odnosi na zakonom ustanovljena sveučilišta i njihove sastavnice, jer se samo sveučilišta bave sveučilišnim obrazovanjem kao posebnom vrstom visokog obrazovanja. S druge strane, veleučilišta se bave stručnim ili vokacijskim obrazovanjem kao vrstom visokog obrazovanja različitom od onog sveučilišnog ili znanstvenog. U spomenutoj odluci utvrđeno je da se sveučilišta i njihove sastavnice od ostalih visokih učilišta ustavno razlikuju po tome što se samo na njih odnosi ustavno jamstvo slobode znanstvenog stvaralaštva, što za sobom povlači i njihovu zakonsku razliku, jer samo sveučilišta izvode studije koji pripremaju i za znanstveni rad. Stoga je zakonodavac vezan ograničenjima koja proizlaze iz ustavnog jamstva autonomije sveučilišta samo u odnosu na sveučilišta, jer samo ona izvode studije koji pripremaju i za znanstveni rad. Navedena je stajališta Ustavni sud ponovio u rješenju iz 2003. godine.

U odluci iz 2006. Ustavni je sud pojasnio da to utvrđenje, međutim, ne znači niti pretpostavlja zabranu sveučilištima i da uz sveučilišno ili znanstveno obrazovanje organiziraju, izvode, odnosno provode i stručno ili vokacijsko obrazovanje, „sve dok zakonodavac razlikuje ta dva oblika visokog obrazovanja“. U toj je odluci dalje utvrdio da, iako su materijalni kriteriji razlikovanja ponekad nejasni, za potrebe ustavnosudskog postupka dostatno je utvrditi da sveučilišno ili znanstveno obrazovanje u sebi sadržava i stručno obrazovanje, pa svako sveučilište ispunjava pretpostavke za organiziranje stručnih studija. Nasuprot tome, stručno obrazovanje – onako kako je postavljeno u pravnom poretku RH – u sebi ne sadržava sveučilišno ili znanstveno obrazovanje, pa nijedno veleučilište ne ispunjava pretpostavke za organiziranje znanstvenih studija.

Prilikom donošenja odluke Ustavni sud vodio se ustavnim načelima jednakosti, dostupnosti obrazovanja, autonomije sveučilišta i slobode znanstvenog, kulturnog i umjetničkog stvaralaštva. Ustavni je sud 2016. godine iz razine 7. Hrvatskog kvalifikacijskog okvira uklonio specijalističke diplomske stručne studije kako bi se omogućilo zakonodavcu da za specijalističke diplomske stručne studije odredi drugu razinu HKO-a i da za te studije propiše posebne uvjete pristupanja poslijediplomskim znanstvenim magistarskim studijima i poslijediplomskim sveučilišnim doktorskim studijima.

Osporenim zakonskim rješenjem ponovno su smještene dvije vrste kvalifikacija, i to kvalifikacije stečene završetkom preddiplomskih stručnih studija i preddiplomskih sveučilišnih studija, dok su na istu razinu smještene kvalifikacije stečene završetkom specijalističkih diplomskih stručnih studija i sveučilišnih diplomskih studija te integriranih sveučilišnih studija.

Neustavno dokidanje binarnog sustava

Ustavni sud izražava stajalište da je visoko obrazovanje u Hrvatskoj utemeljeno na binarnom sustavu sveučilišnih i stručnih studija te je pogrješno postojeći binarni sustav visokog obrazovanja sagledavati kroz usporedbu njihove vrijednosti za društvenu zajednicu, jer su oba sustava jednako vrijedna i potrebna.

Međutim, sveučilišni i stručni studiji dva su različita sustava, koja obrazuju i osposobljavaju studente za različite svrhe (sveučilišni studij osposobljava za razvoj i primjenu znanstvenih, umjetničkih i stručnih dostignuća, a stručni studij osposobljava za neposredno uključivanje u radni proces). Dosljedno tomu, stručni i sveučilišni studiji podliježu i drukčijim institucionalnim kriterijima u postupcima vrjednovanja, od inicijalne akreditacije (osnivanja), tematskih vrjednovanja, reakreditacije i sl. Ustavni sud stoga ocjenjuje da smještanjem kvalifikacija stečenih završetkom stručnih i sveučilišnih studija na istu razinu, odnosno pridruživanjem kvalifikacija različitih prema vrsti istoj razini, zakonodavac nije poštovao odluku Ustavnog suda iz 2016. godine, jer je ponovo propisao rješenja koja su prethodno spomenutom odlukom utvrđena neustavnima.

Osporeno zakonsko rješenje nesuglasno je s ustavnim načelom jednakosti i dostupnosti obrazovanja, jer su bez objektivnog i razumnog opravdanja kvalifikacije stečene završetkom stručnih i sveučilišnih studija smještene na istu razinu. Isto tako, osporeno zakonsko rješenje zadire u ustavni položaj sveučilišta (ustavno načelo autonomije sveučilišta) koje je jedino ovlašteno osposobljavati studente za oblike znanstvene, kulturne i umjetničke oblike stvaralaštva. Specijalistički diplomski stručni studiji za to nisu ni stvoreni ni ovlašteni.

Ustavni sud stoga ocjenjuje da osporena odredba nije u skladu s načelnim ustavnopravnim stajalištima o ishodima učenja bitnim za kvalifikacije koje proizlaze iz postojećeg binarnog sustava visokog obrazovanja izraženima u odluci Ustavnog suda iz 2016. godine, a smještanjem cjelovitih kvalifikacija stečenih završetkom preddiplomskog stručnog studija i preddiplomskog sveučilišnog studija na istu razinu, odnosno smještanjem kvalifikacija stečenih završetkom specijalističkog diplomskog stručnog studija i sveučilišnog diplomskog studija na istu razinu, postupljeno je protivno stajalištima izraženim u odluci Ustavnog suda iz 2016. godine, čime je došlo do ponovne uspostave protuustavnog stanja koje je 31. prosinca 2016. bilo prekinuto po sili odluke Ustavnog suda iz 2016. godine.

Odluka Ustavnoga suda još jednom potvrđuje izostanak dijaloga Ministarstva znanosti i obrazovanja s akademskom zajednicom u artikuliranju, osmišljavanju i predlaganju zakonskih rješenja vezanih uz visokoškolsko obrazovanje.